[한국공공정책신문=김유리 기자] (편집자주) 박동명은 법학박사로서 선진사회정책연구원장과 한국공공정책학회 부회장으로 활동하고 있다. 서울특별시의회 보건복지전문위원 재직 당시 서울시 여성가족정책관 소관 저출산 정책과 관련 예산·조례 검토를 담당하며, 출산율 제고를 위한 정책 검토와 의정활동 지원에 참여해 왔다. 이번 칼럼에서는 출생아 반등의 의미를 살펴보고, 일·가정 양립과 주거·돌봄, 지역 서비스의 접근성을 중심으로 저출산 정책의 평가 과제를 짚는다.
출생아 증가 소식이 이어지고 있다. 국가데이터처의 ‘2026년 7월 인구동향’에 따르면, 7월 출생아 수는 2만4,275명으로 전년 같은 달보다 11.1% 증가했다. 출생아 수는 25개월 연속 전년 동월 대비 증가했으며, 올해 1∼7월 누적 출생아도 17만79명으로 전년 같은 기간보다 14.7% 늘었다.
7월 합계출산율은 0.89명으로 나타났다. 다만 이는 해당 월의 지표이지 올해 연간 합계출산율이 확정됐다는 의미는 아니다. 출산 지표의 상승과 그 변화가 지속될 가능성은 구분해서 살펴볼 문제이다.
더욱이 같은 달 사망자 수는 2만8,921명으로 출생아 수를 웃돌았다. 출생아 반등과 인구 자연감소가 동시에 나타나고 있다. 출생아가 늘었다는 사실이 곧 인구 감소 문제가 해소됐다는 뜻은 아니다.
반등의 배경과 정책 효과는 구분된다
최근의 변화는 하나의 요인으로 설명하기 어렵다. 국가데이터처는 코로나19 이후 혼인 회복과 30대 여성 인구 증가, 출산에 대한 인식 변화 등을 출생 증가의 배경으로 설명했다. 미뤄졌던 혼인이 이루어진 영향과 혼인·출산의 중심 연령대 인구 변화가 함께 작용했다는 해석이다.
출산·양육 지원이 어떤 영향을 미쳤는지도 분석 대상이다. 다만 출생아 증가만으로 특정 정책의 효과가 입증되지는 않는다. 지원 전후의 변화뿐 아니라 수혜 여부, 연령 구성, 혼인 시점 등을 비교해야 정책의 기여도를 구분할 수 있다. 반등이 모두 정책의 성과라는 주장과 정책 효과가 전혀 없다는 주장 모두 별도의 근거를 요구한다.
이러한 점에서 정책의 지속성과 개별 사업의 재평가는 다른 문제이다. 출생아 증가만으로 관련 예산 축소의 타당성이 입증되는 것도, 모든 사업을 그대로 유지할 근거가 확보되는 것도 아니다. 가정이 미래를 계획할 수 있는 예측 가능성과 사업의 실제 효과를 함께 살펴보는 접근이 가능하다.
일·가정 양립, 주거·돌봄, 지역 접근성
필자는 정책의 효과를 살펴보기 위해 세 영역에 주목한다.
첫째는 육아지원 제도의 존재와 실제 이용 사이의 차이이다. 육아휴직 대상에 포함되는 것과 직장에서 실제로 사용할 수 있는 것은 다르다. OECD의 2025년 한국 저출산 분석도 고용 형태와 사업장 규모 등에 따른 육아휴직 접근성과 이용의 차이를 다뤘다. 제도가 있다는 사실만으로 모든 근로자가 같은 조건에서 이용한다고 볼 수는 없다.
검토 항목은 휴직 사용률에 그치지 않는다. 복직 이후의 고용 유지, 인사상 불이익 경험, 중소기업의 대체인력 확보, 제도 이용이 어려운 집단의 상황까지 포함한다. 휴직 기간을 늘리는 방안과 기존 제도를 실제로 이용하게 하는 방안은 비용과 수혜 대상에서 차이가 난다.
둘째는 주거 지원과 양육 지원의 연결 방식이다. 주택 공급, 임차비 지원, 대출 지원, 보육비 지원은 각각 다른 부담을 다룬다. 대출 지원에는 향후 상환 부담이 남고, 현금 지원만으로 가까운 곳에 보육시설이 없는 문제를 해결하기는 어렵다. OECD 분석 역시 보육서비스의 비용뿐 아니라 이용 가능성과 질을 구분해 살펴봤다.
따라서 사업별 평가에서는 지급액과 공급량 외에도 실제 주거비 부담, 직장과 보육시설까지의 이동시간, 돌봄 공백의 변화를 비교할 수 있다. 결혼과 출산, 자녀의 성장 단계에 따라 지원이 어디에서 이어지고 끊기는지도 검토 대상이다.
셋째는 지역의 의료·교육 서비스를 필요한 때 이용할 수 있는가라는 문제이다. 같은 지원금을 받더라도 분만·소아진료를 위해 장거리 이동을 해야 하는 가정의 조건은 다르다. 시설 수와 함께 진료시간, 이동 거리, 돌봄 대기기간, 통학 여건을 살펴보면 생활 속 접근성을 구체적으로 파악할 수 있다.
의료기관 운영 지원, 지역 간 진료 연계, 공동 돌봄, 이동·통학 지원은 서로 다른 공백에 대응하는 방안이다. 적용 가능성은 지역 수요와 인력, 운영비에 따라 달라진다. 시설을 새로 마련하는 비용과 이후 서비스를 유지하는 비용도 구분되는 검토 항목이다.
지방정부와 지방의회의 평가 과제
지역별 정책을 살펴볼 때에는 청년 유입과 주거 수요, 기존 양육 가구의 돌봄 수요, 농산어촌의 이동 여건 등을 나누어 볼 수 있다. 동일한 사업이라도 주민 구성과 이용 조건이 다르면 결과를 같은 기준으로 설명하기 어렵다.
지방의회는 조례의 제정·개정, 예산의 심의·확정, 결산 승인 권한을 가진다. 이는 출산·양육 사업의 제도적 근거와 재원 배분, 집행 결과를 확인하는 통로이다.
검토 질문은 구체적이다. 지원 대상 가운데 실제 이용한 주민은 얼마나 되는가. 신청하지 못했거나 이용을 포기한 이유는 무엇인가. 지원 이후 부담이 줄었는가. 사업 사이에 중복이나 공백은 없는가. 시설 확충 이후 인력과 운영비는 어떻게 마련되는가.
지역의 출생아 증가를 평가할 때에는 전입 가구의 영향과 기존 거주 가구의 출산 변화를 구분할 수도 있다. 지역 내 출생아 증가와 국가 전체 출생아 증가에 대한 기여는 서로 다른 분석이다. 출생아 수에 주거 안정성, 육아휴직 이용, 돌봄과 진료 접근성을 함께 놓으면 정책과 생활의 관계가 더 구체적으로 드러난다.
혼인과 출산은 개인의 삶에 관한 선택이다. 정책을 평가하는 질문도 출생아가 얼마나 늘었는지에 머물지 않는다. 아이를 낳고 키우려는 사람이 겪는 어려움은 어떻게 달라졌으며, 이미 태어난 아이의 생활 여건에는 어떤 변화가 있었는지가 함께 남는다.
정책의 연속성을 논하는 일과 개별 사업의 효과를 재평가하는 일은 양립할 수 있다. 반등의 원인을 구분하고 가정이 경험하는 변화를 확인할 때, 무엇을 지속하고 무엇을 조정할지에 관한 논의도 구체적인 근거 위에서 이루어진다. 출생아 증가라는 통계와 양육의 현실 사이에 놓인 간격이 지금 저출산 정책을 살펴보는 핵심 쟁점이다.
▷법학박사, 선진사회정책연구원 원장
▷(사)한국공공정책학회 부회장, 상임이사
▷(전)국민대학교 행정대학원 외래교수
▷(전)서울특별시의회 전문위원
<저서> 지방의회 운영 실무 (2026년) 등 다수
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